정당 이념 따라 외국인 조례 채택률 달라졌다

정연경 서울대 사회과학연구원 연구원은 2006년부터 2012년까지 전국 225개 기초지자체의 ‘외국인 주민 지원 조례’ 도입 여부를 전수 조사하고, 지역 의회의 정당 구성과의 상관관계를 실증 분석했다. 분석 결과, 진보 정당 소속 의원 비율이 높은 지방의회일수록 해당 조례를 도입할 가능성이 통계적으로 유의하게 높았다. 본 연구는 지방정부의 이민자 통합정책 형성에 있어 정당 이념이 실질적 영향을 미친다는 점을 입증했다는 점에서 주목된다.

‘외국인 주민 지원 조례(이하 지원 조례)’는 2006년 노무현 정부에서 최초로 표준안이 마련되어 전국 지자체에 도입이 권고된 정책이다. 이 조례는 90일 이상 지역에 거주하는 외국인을 대상으로 자립적 삶을 영위할 수 있도록 행정적 지원을 제공하며, 다문화가족 및 외국인 주민 지원협의회를 설치하는 내용을 골자로 한다.

연구자는 지원 조례가 중앙정부의 권고에 불과했음에도 전국 지자체 중 약 60%만이 이를 채택한 데 주목했다. 이는 동일한 제도적 조건에서도 정책 수용 여부가 지역별로 상이하다는 점을 시사하며, 그 원인으로 지방의회의 정당 구성을 집중 분석하였다.

분석에는 2006~2012년 전국 225개 기초지자체를 대상으로 한 연도별 채택 여부(종속변수), 민주당 및 열린우리당 등 주요 진보 정당 소속 지방의원의 비율(주요 독립변수)이 포함됐다. 연구는 사건사 분석(event history analysis) 기법을 활용하였으며, 다항 시간 변수와 광역자치단체 더미 변수를 통제하여 시간 의존성과 지역 고정효과를 제거하였다.

주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 진보 정당 소속 의원 비율이 높을수록 지원 조례를 도입할 확률이 유의미하게 높았다. 민주당·열린우리당 의원 비율이 100%인 지방의회는 한나라당 비율이 100%인 의회에 비해 조례를 도입할 가능성이 약 3.5배 높았다(위험비: 3.47). 둘째, 진보 정당이 집권한 중앙정부(노무현 정부)와의 정당 일치 여부는 조례 도입에 통계적으로 유의한 영향을 미치지 않았다. 즉, 지방정부의 입법 결정은 중앙정부와의 정당 연계성보다는 자체적인 이념 성향에 더 크게 좌우된 것으로 분석됐다. 셋째, 외국인 주민 비율이나 인구증가율 등 인구 통계 변수는 조례 채택과 유의한 상관관계를 보이지 않았다. 반면, 지방정부의 재정 자립도가 높을수록 조례 채택 가능성이 증가하였고, 인구 대비 사업체 수가 많을수록 채택 가능성은 낮아졌다. 이는 경제력이 높은 지역일수록 외국인 통합 정책을 우선순위에서 제외할 수 있음을 시사한다.

특기할 점은, 조례가 시민권 부여나 선거권 확대와 같은 정치적 권리 보장을 포함하지 않음에도 진보 정당의 지지가 높았다는 것이다. 이는 정책 채택이 선거 전략보다는 이념적 가치관에 기반했음을 뒷받침한다. 진보 정당은 외국인을 복지의 대상으로 인식하고 다문화주의와 평등권을 강조하는 경향이 있으며, 이러한 정체성이 정책 결정에 반영된 것으로 해석된다.

본 연구는 외국인 통합정책과 같은 복지적 성격의 조례가 정당 이념에 따라 도입 여부가 결정된다는 점을 실증적으로 보여주었다. 특히 한국처럼 지방재정 자율성이 낮고 중앙정부 의존도가 높은 구조에서도, 지방의회의 정치 성향이 정책 채택에 결정적 영향을 미친다는 점은 주목할 만하다.

향후 관련 연구는 외국인 주민 지원 조례의 내용 차이, 시행 방식, 조례 개정 여부 등을 포함한 질적 분석이 필요하다. 또한 조례 도입 이후 실제 정책 효과-예컨대 외국인 주민의 만족도, 지역 내 사회통합 정도, 다문화 갈등 수준 변화 등-를 측정하는 후속 연구가 입법 실무에 실질적 기여를 할 수 있을 것이다.

무엇보다 지방의회가 단순 행정기구를 넘어 정당 정치의 축소판으로 기능하며, 사회적 소수자를 위한 정책 형성의 중요한 축이 된다는 점에서 이 연구의 함의는 의회운영 및 자치입법 환경 전반에 시사점을 제공한다.

논문: https://doi.org/10.29152/KOIKS.2025.56.2.285
유튜브: https://youtu.be/7kR5XcjmphM